Беляшкина Ю.Д.
ОБЩИЕ ПОДХОДЫ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ В РАМКАХ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ЕАЭС: АНАЛИЗ И ПРОБЛЕМЫ
УДК 34.05
Ю.Д. Беляшкина, студент юридического факультета Ростовского филиала Российской таможенной академии
e-mail: belashik.yul@mail.ru
Научный руководитель: Е.А. Мызникова, заведующий кафедрой Ростовского филиала Российской таможенной академии, кандидат юридических наук
Аннотация. В статье наибольшее внимание уделяется цифровизации форм таможенного контроля, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, а также процессов таможенного администрирования в целом как одному из общих подходов к осуществлению таможенного контроля в условиях отсутствия таможенной границы между государствами-членами, отмечается значимость таможенного контроля в рамках Союза в целом. Автором проведен сравнительно-правовой анализ законодательства таких государств-членов как Российская Федерация и Беларусь.
Ключевые слова: «таможенный контроль», «риск-ориентированный подход», «субъектно-ориентированный подход».
Обеспечение национальной безопасности сегодня играет особую роль, что обусловлено «современными угрозами и вызовами со стороны западных стран в виде санкционной политики, торговых войн, появления новых способов совершения преступлений и правонарушений, в том числе с целью уклонения от уплаты таможенных платежей, интеграции российских преступных групп в трансграничные криминальные структуры» [1] и другими явлениями. Ввиду чего необходимо предпринимать меры по защите национальной и экономической безопасности, что является основным направлением деятельности органов государственной власти в пределах возложенных на них полномочий.
Помимо этого, проблема обеспечения экономической безопасности обусловлена вступлением России во Всемирную таможенную организацию и отменой таможенного контроля на внутренних границах государств-членов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС, Союз). Ввиду этого сам по себе таможенный контроль приобретает большую значимость как инструмент защиты национальной и экономической безопасности в целом, не только в пределах конкретного государства, но и в рамках всего Союза.
Так, в ходе данного исследования будет рассмотрен один из главных способов борьбы с внутренними и внешними угрозами безопасности – таможенный контроль. Данный институт реализуется должностными лицами таможенных органов посредством применения определенных форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих его проведение.
Неслучайно Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года (далее – Стратегия развития) уделяет значительное внимание развитию института таможенного контроля, а именно таможенному контролю после выпуска товаров. Так, в Общих положениях Стратегии развития установлено, что «обеспечен качественно новый уровень таможенного контроля после выпуска товаров» [2], который выражается, например, во внедрении риск-ориентированного подхода по выбору объектов контроля, обеспечении эффективного взаимодействии и координации с другими государственными органами. Помимо этого, согласно положениями раздела IV данного стратегического документа, развитие системы управления рисками и выработка новых подходов к осуществлению таможенного контроля после выпуска товаров являются основными стратегическими направлениями развития таможенной службы нашей страны.
Руководствуясь вышеизложенным, можно отметить, что эффективность института таможенного контроля как средства борьбы с угрозами в рамках Союза заключается не только в осуществлении фактического таможенного контроля, но и в единстве правового регулирования. В свою очередь, последнее следует рассматривать в рамках применения подходов к осуществлению таможенного контроля государствами-членами ЕАЭС.
Так, анализ положений Таможенного Кодекса Евразийского экономического Союза (далее – ТК ЕАЭС) позволяет сделать следующий вывод: с одной стороны, ТК ЕАЭС является единым кодифицированным актом, положения которого устанавливают общий и обязательный для всех членов Союза порядок проведения таможенного контроля. При этом, с другой стороны, ТК ЕАЭС сочетает в себе большое количество бланкетных норм, наделяющих членов Союза правом нормотворчества в области таможенного регулирования. Ввиду чего государства-члены ЕАЭС вправе регламентировать большинство вопросов, связанных с осуществлением таможенного контроля, однако на практике применение подходов к осуществлению таможенного контроля в условиях функционирования Союза нельзя назвать единообразным.
В целом следует выделить такие виды общих подходов к осуществлению таможенного контроля, используемые государствами-членами Союза как:
1.Нормативно-ориентированный подход. Закономерно, что ранее поднимались вопросы обеспечения национальной и экономический безопасности и было отмечено, что таможенный контроль выступает одним из главных механизмов борьбы с внутренними и внешними угрозами не только конкретного государства, но и всего Союза. Однако, для того чтобы обеспечить должный уровень безопасности необходимо прийти к единообразному правовому регулированию, что в полной мере соответствует единым подходам к проведению таможенного контроля в условиях отсутствия границ между государствами-членами ЕАЭС. Ввиду чего был выделен общий нормативно-ориентированный подход. Так, данный подход предполагает наличие единого нормативного правового регулирования на межгосударственном уровне, что реализуется посредством определенных положений ТК ЕАЭС: речь идет о регламентации общих положений о таможенном контроле, перечней форм таможенного контроля и детализации их в рамках отдельных статей, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, а также о системе управления рисками (далее – СУР). Еще одним механизмом, способствующим установлению общего нормативного правового регулирования в пределах Союза, выступает стремление к гармонизации национального законодательства государств-членов, курс на которую заложен в Договоре о ЕАЭС. Сущность гармонизации заключается в сближении законодательства стран-членов Союза с целью установления сходного нормативно-правового регулирования в отдельных сферах, что, как следствие, приводит к единообразному правовому регулированию на национальном уровне. Таким образом, отсутствие данного подхода предопределило бы всю судьбу таможенного контроля – его невозможно было бы проводить в целом в условиях отсутствия таможенной границы между государствами-членами ЕАЭС.
2. Подход, направленный на внедрение в деятельность таможенных органов цифровых технологий, а именно цифровизация форм таможенного контроля, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, а также процессов таможенного администрирования в целом.
При этом в данной работе более подробно будет проанализирован второй общий подход, используемый государствами-членами Союза при осуществлении таможенного контроля. В основу сравнительно-правового анализа применения указанного подхода положено законодательство о таможенном регулировании отдельных государств-членов Союза – Российской Федерации и Республики Беларусь.
Так, в нашей стране действует Федеральный закон от 03.08.2018 г. №289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее –Федеральный закон №289-ФЗ), состоящий из VIII разделов, 62 глав и 398 статей. Раздел VI данного закона посвящен вопросам проведения таможенного контроля, применения форм таможенного контроля, мерам, обеспечивающим проведение таможенного контроля. Применение СУР регламентировано отдельно главой 54 Федерального закона №289-ФЗ.
В свою очередь, на территории Республики Беларусь соответствующие вопросы урегулированы Законом Республики Беларусь от 10.01.2014 г. №129-З «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» (далее – Закон Республики Беларусь №129-З). Структурно близок к вышерассмотренному нормативному правовому акту, состоит из IX разделов, 62 глав и 354 статей. На вопросы, связанные с осуществлением таможенного контроля, также отведен раздел VI, СУР посвящена глава 50.
Так, в рамках анализа вышеуказанного подхода целесообразно обозначить два основных элемента рассматриваемого общего подхода, которые, как правило, являются предметом научных исследований:
1. Риск-ориентированный подход. Этот подход является основным методом осуществления контрольно-надзорной деятельности таможенных органом. Так, например, в «таможенном законодательстве Российской Федерации понятие риска появилось в 2003 году» [3], система управления рисками стала функционировать благодаря эволюции термина «риск» в таможенном законодательстве ввиду вступления нашего государства во Всемирную торговую организацию и как следствие инкорпорации положений Киотской конвенции. Данный подход представляет метод организации таможенного контроля, предполагающий выбор объектов таможенного контроля, исходя из уровня риска и иных категорий, которые относятся к системе управления рисками.
2. Субъектно-ориентированный подход. Указанный подход применяется в целях категоризации участников внешней экономической деятельности, суть которого состоит в отнесении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (участников экспортно-импортных операций) к категориям различного уровня риска нарушений таможенного законодательства. «Далее, по отношению к перемещаемым указанными лицами товарам, дифференцированно применяются меры по снижению степени проведения таможенного контроля, а также упрощенный порядок осуществления таможенных операций» [4]
В качестве критерия для проведения сравнительно-правового исследования законодательства государств-членов Союза о таможенном регулировании по данному общему подходу в рамках работы выступает уже упомянутая СУР.
Ввиду чего рассмотрим нормы Федерального закона №289-ФЗ. Так, основные положения о СУР отражены в главе 54 Федерального закона №289-ФЗ, включающей в себя ст.ст. 312-316. Руководствуясь ст.312 данного закона, можно уже отметить, что российский законодатель воспользовался правом нормотворчества, отведенным ему ТК ЕАЭС, и установил дополнительные цели использования СУР. К таким целям Федеральный закон №289-ФЗ относит: реализацию «принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля исходя из необходимости достижения максимальной эффективности при минимальных затратах на осуществление таможенного контроля» [5].
Обратимся к реализации самого процесса управления рисками. Федеральный закон № 289-ФЗ не дополняет перечень этапов, входящих в данный процесс, однако национальный законодатель отдельно выделяет иные меры по минимизации рисков, применяемые на основании оценки рисков: меры по передаче полномочий по принятию решений вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий таможенный орган, а также меры, связанные с сопоставлением сведений, заявленных в таможенной декларации, со сведениями, указанными в документах. Федеральный закон № 289-ФЗ оставляет данный перечень открытым, указывая при этом на возможность Федеральной таможенной службы России (далее – ФТС России) расширить список указанных мер. Помимо этого, ФТС России, согласно ч.1 и ч.4 ст.313 Федерального закона №289-ФЗ, контролирует в целом процесс реализации системы управления рисками на всех уровнях системы таможенных органов, определяя такие важные вопросы как: виды, форма, структура профилей рисков, методики анализа рисков, предложения об актуализации или отмене профилей рисков, порядок заполнения различных документов, связанных с применением СУР.
Федеральный закон 289-ФЗ также обращает внимание на такие понятия как стратегия и тактика применения СУР. Стратегия, согласно ч.1 ст.314 рассматриваемого закона, состоит в реализации целей применения СУР, установленных ТК ЕАЭС и дополненных Федеральным законом №289-ФЗ.
Тактика применения СУР представляет собой совокупность таких важных понятий как: приемы, методы СУР, порядок функционирования СУР и реализации процесса управления рисками, включая порядок действий должностных лиц таможенных органов в рамках применения данной системы. При этом сама тактика вновь определяется ФТС России и, по общему правилу, как и информация, содержащаяся в профилях и индикаторах риска, является конфиденциальной. Разглашение данной информации возможно только в случае, если это необходимо государственным органом для решения возложенных на них законодательством РФ задач.
Завершает главу, посвященную СУР, статья 316 Федерального закона №289-ФЗ. Она, в свою очередь, посвящена субъектно-ориентированному подходу и устанавливает правовые основы его применения, отсылая к такому важному ведомственному акту как Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 21 февраля 2020 г. № 29н «Об утверждении порядка категорирования лиц…отнесенным к категории низкого уровня риска» (далее – Приказ Минфина России). Приказ Минфина России разрешает важную практическую задачу использования субъектно-ориентированного подхода, поскольку определяет критерии категорирования лиц и условия присвоения им категорий различного уровня риска, устанавливает проведение анализа деятельности участников ВЭД за два календарных года, которые предшествуют месяцу проведения данного анализа.
В свою очередь, Закон Республики Беларусь №129-З регламентирует вопросы, связанные с применением СУР в главе 50, включающей в себя ст.ст.280-282.
Так, в ч.1 ст.282 Закона Республики Беларусь №129-З дается понятие СУР, которое содержит описание целей применения данной системы. Проанализировав рассматриваемое определение, можно отметить следующие признаки СУР: является системой таможенного администрирования; обеспечивает проведение таможенного контроля; применяется в целях: предупреждения, выявления и пресечения нарушений международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства о таможенном регулировании; минимизации вероятности наступления событий, связанных с несоблюдением соответствующих договоров и актов, и возможного ущерба от их наступления.
Помимо этого, в рассматриваемой статье определяются понятия стратегии и тактики СУР. Исходя из чего, стратегия – это система приоритетных направлений и принципов деятельности таможенных органов Республики Беларусь, ориентированная на реализацию целей применения СУР, установленных в ТК ЕАЭС. Тактика же – это совокупность действий должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь, направленная на выявление таможенных рисков и применение соответствующих мер по их минимизации в конкретных условиях и при конкретных обстоятельствах.
Отдельно, в ст.282, Закон Республики Беларусь №129-З устанавливает меры по минимизации рисков, перечень которых, как и в Федеральном законе №289-ФЗ носит открытый характер. Однако, если сопоставить данные меры с российским законодательством, можно отметить отсутствие какого-либо сходства. Так, в Республике Беларусь предусмотрены, например, такие меры по минимизации риском как: принятие решение о необходимости предоставления обеспечения обязанности по уплате таможенных пошлин налогов; требование о размещении товаров в ЗТК, определенной таможенным органон, и другие.
При этом вновь вопросы, связанные с порядками функционирования СУР, процесса управления рисками, категорирования лиц, совершающих таможенные операции (применение субъектно-ориентированного подхода) определяются главным звеном таможенной системы, в данном случае – Государственным таможенным комитетом.
Таким образом, законодательство Республики Беларусь о таможенном регулировании наиболее подробно раскрывает понятие СУР, а также меры по минимизации рисков, применяемые таможенными органами данной страны.
Проведенное исследование в рамках общего подхода цифровизации форм таможенного контроля, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, а также процессов таможенного администрирования в целом наглядно демонстрирует следующую проблему – отсутствие единообразия в применении данного подхода в ходе осуществления таможенного контроля в условиях функционирования Союза.
Так, на наш взгляд, объективная причина данной проблемы обусловлена во многом уровнями научно-технического и инновационного развития государств-членов ЕАЭС. Несмотря на то, что существование ЕАЭС в целом выступает двигателем к повышению технологического развития и ускорению перехода на новую инновационную модель экономики, эффективность, результативность и длительность такого перехода остаются «индивидуальными» для конкретного государства еще в зависимости от того, каков был уровень научно-технического развития до вступления в Союз.
Однако наиболее масштабной проблемой на уровне ЕАЭС являются вопросы реализации риск-ориентированного и субъектно-ориентированного подходов, что во многом связано с СУР.
В первую очередь, можно отметить, что установленная выше проблема связана с отсутствием на наднациональном уровне понятия СУР. Так, для определения этого понятия в большинстве случаев исследователи обращаются к научной или учебной литературе, что, на наш взгляд, является нецелесообразным, ведь статья 376 ТК ЕАЭС подробно регламентирует основные определения, связанные с процессом реализации СУР в целом, не устанавливая при этом основополагающего термина СУР. Ввиду этого, в национальном законодательстве отдельных государств-членов Союза, например, в Республиках Казахстан и Беларусь законодательно закреплено данное понятие, но формулировка не является одинаковой. В законодательстве о таможенном регулировании Российской Федерации, а также, например, Кыргызской Республики, напротив, термина СУР не содержится. Исходя из вышеизложенного, использование риск-ориентированного подхода при осуществлении таможенного контроля в рамках ЕАЭС нельзя назвать единообразным. Ввиду чего, на наш взгляд, разрешить указанную проблему следует посредством регламентации рассматриваемого понятия в праве Союза. Полагаем, что даже установление данного понятия в каком-либо из решений Евразийской экономической комиссии может разрешить рассматриваемую проблему.
Помимо этого, анализ законодательства государств-членов Союза о таможенном регулировании позволяет сделать вывод, что утверждение стратегии и тактики СУР, а также порядка ее функционирования является прерогативой национального законодателя. Из этого следует, что регламентация данных вопросов будет произведена во многом с учетом особенностей правового регулирования конкретного государства. Однако, руководствуясь тем, что основным принципом ЕАЭС выступает обеспечение свободы «движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы» [6], открытым остается следующий вопрос: не следует ли, что таким образом может быть создано препятствие для практической реализации данного основополагающего направления функционирования ЕАЭС?
На наш взгляд, наиболее эффективным способом разрешения рассматриваемого вопроса является создание структурных подразделений межгосударственного уровня, нацеленных на выработку единых подходов в определенных сферах осуществления таможенного контроля. Указанный способ разрешения проблемы сравнительно недавно стал использоваться Россией и Республикой Беларусь. Так, одним из важных результатов таможенного сотрудничества в 2022 году стало создание Межгосударственного центра для координации работы по управлению рисками в структуре Таможенного Комитета Союзного государства. Основное направление деятельности данного органа – «реализация полномочий Союзного государства, в которые еще с 2000 года заложены серьезные принципы унификации в направлении создания единого законодательства» [7]. Главная цель работы Межгосударственного центра для координации работы по управлению рисками сосредоточена в повышении эффективности системы управления рисками через единообразную оценку рисков в отношении товаров третьих стран, что, в свою очередь, позволит сформировать единый подход к управлению рисками. Таким образом, в рамках исследования были обозначены основополагающие общие подходы к осуществлению таможенного контроля в условиях функционирования Союза: нормативно-ориентированный подход; подход, направленный на внедрение в деятельность таможенных органов цифровых технологий – цифровизация форм таможенного контроля, мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, а также процессов таможенного администрирования в целом. Наибольшее внимание уделялось последнему, что позволило выделить важные проблему отсутствия единообразия применения данного подхода в условиях функционирования ЕАЭС, а также объективную и субъективные причины ее существования.
Использованные источники
- Бондарь Е.Г. Значение международного таможенного сотрудничества в обеспечении национальной и экономической безопасности Российской Федерации // Таможенное дело. 2022.№4. С. 28-32.
- Распоряжение Правительства РФ от 23.05.2020 № 1388-р «Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2030 года» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
- Агамагомедова С. А. Риск-ориентированный подход при осуществлении контрольно-надзорной деятельности: теоретическое обоснование и проблемы применения // Сибирское юридическое обозрение. 2021. Т. 18, № 4. С. 460–470.
- Попова Л. И. Применение субъектно-ориентированного подхода при категорировании участников внешнеэкономической деятельности в рамках системы управления рисками // Вестник Тюменского государственного университета. Социально-экономические и правовые исследования. 2016. Том 2. № 1. С. 113-120.
- Федеральный закон от 03.08.2018 № 289-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.
- Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс». URL: www.consultant.ru.
- Журнал «Таможня»: «Итоги 2022 года» // Официальное издание ФТС России. 2023. №1. С.24-25.