Ануфриева В.С.
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ПРОТОКОЛЬНОЙ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЯМИ В РАЗВИТИИ ЕВРАЗИЙСКОЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ
УДК 339
В.С. Ануфриева, студент 5 курса факультета таможенного дела Российской таможенной академии
Научный руководитель – Е.С. Недосекова, доцент кафедры административного и финансового права, доцент кафедры гражданского права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация. В данной статье проведен анализ актуальных вопросов управления мероприятиями в протокольной системе, на основе системного подхода построена базовая модель исследуемой системы, охарактеризованы проблемные вопросы деятельности системы и обоснованы тенденции развития протокольной системы управления в соответствии с ее отличительными особенностями.
Ключевые слова: протокол, протокольное обеспечение, тенденции развития, протокольная система управления мероприятиями, отдел протокольного обеспечения, Управление таможенного сотрудничества
ФТС России.
Тенденции и перспективы развития протокольной системы управления мероприятиями позволяющие оценить направления развития международных отношений и связей в таможенном сотрудничестве определяются при помощи проведения анализа на основе системного похода, который позволяет выявить наличие конкретных проблемных вопросов функционирования и развития системы. Поиск путей решения выявленных актуальных вопросов, а также разработка алгоритма их решения является базой для формулирования направлений совершенствования рассматриваемой системы. Рассмотрим основные этапы системного анализа для того, чтобы идентифицировать и обосновать наиболее совершенные пути к созданию еще более эффективной протокольной системы управления.
Во-первых, начальный этап подразумевает исследование текущего состояния системы, проведение декомпозиции системы и создание ее графической модели, которая проиллюстрирует основные компоненты системы, а также установит наличие взаимосвязей между компонентами системы и их особенности. Для определения и идентификации проблемных вопросов, требующих решения и разработки возможных путей совершенствования протокольной системы управления необходимо визуальное представление базовой системы управления мероприятиями с учетом особенностей ее протокольной составляющей. На рисунке ниже (рис. 1) представлена базовая модель протокольной системы управления мероприятиями в рамках таможенного сотрудничества.
Базовая модель (рис. 1) включает в себя взаимодействие (в виде воздействия) субъекта управления, выраженного подсистемой протокольного обеспечения, с объектом в виде таможенного сотрудничества, в качестве управляемого элемента системы. Фактором нагрузки на объект управления выступает организация и проведение различных мероприятий, целью которых в той или иной степени выступает развитие международных отношений в рамках взаимодействия таможенных администраций и международных объединений по вопросам таможенного дела, организация отношений с помощью механизмов протокольной деятельности.
Рис. 1. Базовая модель протокольной системы управления мероприятиями (ПСУМ) таможенного сотрудничества.
Результатом взаимодействия сторон является достижение соглашений по вопросам таможенного сотрудничества, заключение договоров, меморандумов и иных соглашений. Механизмами управления выступают различные контуры управления:
информация о нагрузке, необходимости проведения мероприятий поступает к объекту посредством контура прогнозного управления (КПУ). Такая информация формируется на основе различных планов по приему иностранных представителей, планов командирования и прочих средств планирования деятельности, а также в рамках указаний руководства по проведению внеплановых мероприятий;
формой обратной связи по взаимодействию объекта и субъекта системы выступает контур операционного управления, он является каналом реализации управленческих решений в отношении мероприятий (КОУ);
контур управления результатом (КУР) выражается в формировании строгой отчетности по результатам проведенных международных мероприятий;
законодательство, правовая база протокольного обеспечения международной деятельности в рамках таможенного дела является контуром централизованного управления (КЦУ), устанавливающего порядок и правила организации деятельности подразделений протокольного обеспечения.
Во-вторых, формулирование выявленных в процессе анализа проблемных вопросов является следующим этапом анализа. Для этого необходимо охарактеризовать основные проблемы, возникающие во время функционирования или развития протокольной системы управления мероприятиями. Стоит отметить, что субъект управления – подсистема протокольного обеспечения (по рис. 1) – сочетает в себе блоки управления развитием и функционированием. Исходя из этого можно утверждать, что достижение цели исследуемой социально-экономической системы всецело зависит от единства функционирования и развития системы.
Под функционированием понимается поддержание жизнедеятельности, сохранение функций, определяющих целостность системы и ее сущностные характеристики; а под развитием – приобретение нового качества, необходимого для развития системы, ее приспособления и адаптации к постоянно изменяющимся условиям [1]. Каждый из исследуемых блоков субъекта управления имеет различные характеристики, но ни один из них не является самодостаточным для устойчивого и прогрессивного развития системы. Единство процессов управления указанных блоков является ключевым условием для эффективной работы системы.
Для того чтобы сформулировать основные тенденции совершенствования протокольной системы управления мероприятиями, необходимо сформулировать основные актуальные вопросы протокольной деятельности в таможенном сотрудничестве согласно их месту в системе протокольной системе управления (табл. 1).
Таблица 1
Проблемы функционирования и проблемы развития протокольной системы управления мероприятиями
| № | Тип проблемного вопроса | Место проблемного вопроса в протокольной системе управления мероприятиями |
| 1 | Проблема развития | Бюрократический тип системы исключительного характера (чрезмерное количество организационных формальностей): – замедление процессов принятия решений; – неэффективное использование ресурсов (в т.ч. временны́х) |
| 2 | Проблема функционирования | а) актуализация правового (нормативного правового) обеспечение функционирования системы |
| б) ограничения протокольного обеспечения финансово-хозяйственного и организационного характера: – барьеры экономического характера в обеспечении культурной программы, транспортного обеспечения, встреч и проводов, размещения представителей иностранных делегаций и иных видах протокольного обеспечения в рамках организации приема; – барьеры организационного характера при планировании перемещения должностных лиц ФТС России и иностранных граждан, связанные с логистическими сложностями; | ||
| в) барьеры в работе паспортно-визового обеспечения протокольной деятельности; | ||
| г) барьеры в работе по вопросам протокольного реагирования. |
Рассматривая тенденции развития протокольной системы необходимо разграничить проблемные вопросы по причине их появления. Так, например, проблема развития возникает в случае, когда установленная целевые значения не достигаются в полной мере, в соответствии с имеющимся потенциальными возможностями системы; а проблема функционирования – потенциальные возможности системы гораздо выше заявленных целевых значений. Все эти факторы оказывают влияние на уровень показателей результативности системы, которые зависят от того, какие меры будут предприняты, для того, чтобы решить тот или иной проблемный вопрос.
Стоит отметить, что основным основной проблемой развития выступает то, как бюрократический тип организации протокольной системы в органах государственной власти затрудняет работу подразделения, ответственного за протокольное обеспечение, постоянно увеличивая время, требуемое для организации международных мероприятий, командирования и иных задач (табл. 1). Барьером и ограничением эффективного функционирование системы является совокупность проблемных вопросов административного, экономического и оперативного характера.
Тенденции к совершенствованию протокольной системы управления мероприятиями могут быть сформулированы на основе стратегического подхода к решению вышеперечисленных актуальных вопросов в рамках формирования развития блоков управления функционированием
и управления развитием.
Бюрократический тип организации деятельности блока управления развитием системы является неизбежным и на практике обязательным условием функционирования любой практически системы органов государственной власти [2]. В такой системе приоритетом выступает иерархическое устройство ведомства и принцип единоначалия. Данные атрибуты власти обоснованы строгим подчинением правилам, всесторонним контролем и анализом деятельности системы в целом. Однако решением проблемы временны́х затрат является формирование подходов к реорганизации и реструктуризации подразделений, занимающихся решением протокольных задач с учетом позитивного опыта иных ведомств.
Так, например, в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) действует Департамент протокола и организационного обеспечения, который непосредственно подчинен Председателю Коллегии ЕЭК, и состоит из семи профильных отделов. Такая система организации позволяет сохранить необходимые принципы и требования к работе в ведомстве, не неся при этом никаких затрат в результативности деятельности. Такая иерархия подчинения носит более органический характер и соответствует более горизонтально-развернутому типу организации, сочетая в себе признаки обоих типов подчинения
(табл. 2).
Таблица 2
Характеристики бюрократического и органического типа систем государственного управления [3]
| № | Характеристика | Бюрократический тип | Органический тип |
| 1 | Тип подчинения | Иерархия | Плоская структура (развитость горизонтальных связей) |
| 2 | Тип руководства | Единоначалие | Меняется исходя из ситуации |
| 3 | Уровень формализации отношений | Главенство формальных правил и процедур | Средняя степень формализации |
| 4 | Распределение полномочий | Закрепление функций и задач на постоянной основе за каждым лицом | Временное закрепление функций (элементы самоорганизации) |
| 5 | Уровень технологического обеспечения | Использование традиционных технологий | Использование современных передовых технологий |
Рассматривая опыт организации протокольных систем управления, стоит отметить, что Администрация Президента Российской Федерации включает в свою структуру специальное подразделение по протокольной деятельности – Управление протокола Президента Российской Федерации, а Министерство иностранных дел Российской Федерации – Департамент государственного протокола. Деятельность указанных выше подразделений строится на организации работы с минимально возможным прохождением бюрократических формальностей в соответствии с особенностями иерархической структуры для достижения максимальной эффективности деятельности.
Также в системе ФТС России также существуют примеры подчинения специализированных подразделений непосредственно высшему составу руководства ФТС России исходя из их специализации и иных особенностей.
Следуя позитивным примерам ведомств, первым шагов к повышению эффективности протокольной системы управления мероприятиями таможенного сотрудничества ФТС России будет структурное преобразование отдела протокольного обеспечения одним из двух способов:
1) включение структурного подразделения в состав непосредственно подчиненных высшему руководству ФТС России, что позволит значительно сократить затраты времени на исполнение управленческих решений, а также подчеркнёт уровень статуса самого ведомства;
2) реформация структуры Управления таможенного сотрудничества ФТС России, выделение из состава его отделов структурного подразделения и создание нового, функционирующего на уровне отдельного управления (расширение штатной численности), и координируемое высшим руководством ФТС России (рис. 2).
Рис. 2. Способ решения проблемы развития протокольной системы управления мероприятиями путем реорганизации ее структуры.
Данные направления совершенствования системы не являются взаимоисключающими и также могут быть применены совокупности этапов.
Далее рассмотрим возможные пути решения проблемных вопросов блока функционирования изучаемой системы (см. табл. 1) которые условно можно подразделить по их характеру на барьеры в деятельности и административные трудности через механизмы управления (рис. 3).
Рис. 3. Механизм управления протокольной системой в решении проблем функционирования.
Трудности в актуализации правового (нормативного правового) обеспечения функционирования системы возможно преодолеть с помощью анализа и совершенствования правовой базы протокольного обеспечения. Например, адаптируя правила приема иностранных делегаций в соответствии требованиями и изменениями внешней среды:
1) ввести градацию уровней групп иностранных делегаций для удобства в разграничении полномочий и особенностей организации мероприятий протокольного характера, и оптимизации использования ресурсов;
2) ввести понятие международных мероприятий, разделяя их на виды по цели их проведения, установить перечни протокольных мероприятий для каждого из видов согласно их особенностям;
3) упорядочить процессы и обозначить права и обязанности управлений центрального аппарата ФТС России (УТС ФТС России и ГУБК ФТС России), иных таможенных органов Российской Федерации
и учреждений, находящихся в ведении ФТС России при организации
и проведении международных мероприятий с участием иностранных представителей.
Ограничения протокольного обеспечения финансово-хозяйственного и организационного характера, выраженные в наличии барьеров экономического характера по обеспечению культурной программы, транспортного обеспечения, встреч и проводов, размещения представителей иностранных делегаций и иных видах протокольного обеспечения в рамках организации приема возникают в результате ограничивающих положений Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ[1]. Центральная базовая таможня имеет право заключать контракты от имени Российской Федерации в целях обеспечения государственных нужд ФТС России в соответствии с пп. 3 п. 6 Положения о Центральной базовой таможне [5] с поставщиками, победившими в конкурсе, а также в соответствии с пп.18 п.5 Положения [5] – осуществлять материально-техническое, организационное и иные виды обеспечения протокольных мероприятий, проводимых ФТС России (включая приемы иностранных делегаций).
Исходя из вышесказанного, организация питания членов иностранных делегаций может осуществляться исключительно в соответствии с заключенными контрактами по оказанию соответствующих услуг (Кремлевский комбинат питания – на территории центрального аппарата ФТС России, Центр международной торговли – вне пределов, в залах здания ЦМТ), что значительно затрудняет планирование программы при приеме иностранной делегации; а лимиты на расходы бюджета по организации культурной программы не позволяют в полной мере обеспечить разнообразие событий и мест при планировании и организации культурной программы приема иностранных делегаций.
Решением такой проблемы является комплексный подход, который будет предусматривать с одной стороны повышение лимитов для организации культурной программы для членов иностранной делегации, внесение соответствующих обоснованных предложений для рассмотрения; с другой – совершенствование законодательства Российской Федерации и включение услуг для организации культурной программы по контрактной системе в полномочия ЦБТ, внесение соответствующего направления деятельности в задачи отдела обеспечения протокольных мероприятий ЦБТ.
Следующим барьером в функционировании протокольной системы выступают сложности при планировании перемещения должностных лиц ФТС России и иностранных граждан, связанные с логистической перемещения в условиях санкционных ограничений и политики, проводимой недружественными России иностранными государствами.
Решением проблемного вопроса перемещения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации может послужить развитие каналов взаимодействия с авиакомпаниями (и иными компаниями-перевозчиками), законодательной и договорной базы в целях оптимизации способов и маршрутов перемещения в иностранные государства, предоставления в исключительных случаях бронирования билетов на более долгий период и подобные меры в целях оптимизации ресурсов бюджета Российской Федерации.
Решением проблемных вопросов по преодолению барьеров в работе паспортно-визового обеспечения протокольной деятельности на данный момент в рамках постоянно изменяющихся условий во внешней политике является постоянный мониторинг и контроль, а также автоматизация и цифровизация процессов оформления, хранения и учета служебных и дипломатических паспортов, внедрение инструкции для упорядочения процедур получения, учета, хранения и уничтожения дипломатических и служебных паспортов должностных лиц таможенных органов и издание соответствующих нормативных правовых актов.
Барьеры в работе системы по вопросам протокольного реагирования возможно устранимы посредством внедрения технологических систем планирования и ведения учета мероприятий и событий используя программные средства ведения специальных календарей значимых событий с уровнями системы напоминания и контроля исполнения, а также программных средств и каналов связи и взаимодействия по вопросам протокольного реагирования (регистрация почтовых ящиков, системой доставки адресов и т.д).
Таким образом, помощи проведения анализа на основе системного похода, который позволил выявить наличие конкретных проблемных вопросов функционирования и развития системы, построена модель протокольной системы управления мероприятиями, определены особенности каналов взаимосвязи элементов системы. На основе этого стоит отметить основные тенденции и перспективы развития исследуемой системы, направленные на обеспечение эффективного развития международных отношений и связей в таможенном сотрудничестве:
во-первых, структурное преобразование отдела протокольного обеспечения посредством изменения уровня его подчинения в иерархии
ФТС России, выделение качественно нового подразделения; во-вторых, повышение эффективности деятельности исследуемой системы путем разработки комплексного подхода к выявлению наличия актуальных вопросов и барьеров в работе блока функционирования (по вопросам актуализации правового обеспечения деятельности, ограничений финансово-хозяйственного, организационного, экономического характера и иные барьеры) и построения детализированного алгоритма действий на основе специальных механизмов протокольной системы для оптимизации ее деятельности.
[1]Согласно п.1 ст. 3 Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ, закупка товаров и услуг для нужд ФТС России осуществляется в соответствии с контрактной системой по заключению государственного контракта по выполнению услуг с поставщиком.
Использованные источники:
- Лымаренко В.М. Самоорганизация и развитие социально-экономических систем. – Санкт-Петербург: Межрегиональный институт экономики и права при МПА ЕВРАЗЭС. – 2016. – 27 с.
- Барцаев А.В. Понятие протокольной системы управления международными мероприятиями в таможенных органах Российской Федерации // ЖУРНАЛ «Таможенное регулирование. Таможенный контроль» № 11/2020, С.14-19.
- Теория, модели и методы анализа таможенных систем: Учебник / В.В. Макрусев, А.О. Бондаренко. — СПб.: Троицкий мост, 2023. — 224 с.
- Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // URL: https://www.consultant.ru
- Приказ ФТС России от 18.11.2021 № 998 «Об утверждении Положения о Центральной базовой таможне» // URL: https://www.consultant.ru