Стр. 25

Войтехо А.А.
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ИНОСТРАННОГО АГЕНТА В РФ

УДК 342.95

А.А. Войтехо, студент 2 курса юридического факультета Российской таможенной академии

e-mail: aa.voitekho22@customs-academy.ru

Научный руководитель – Е.С. Недосекова, доцент кафедры административного и финансового права Российской таможенной академии, кандидат юридических наук, доцент

e-mail:  e.nedosekova@customs-academy.ru

Аннотация. В данной научной работе проведен анализ истории возникновения и законодательного закрепления статуса иностранного агента в Российской Федерации, его особенности и проблемы толкования норм, связанных с ним. В ходе исследования изучены основные этапы развития законодательства в этой сфере. В статье представлен анализ рекомендаций по упорядочению и уточнению законодательства об иностранных агентах. Кроме того, в статье были обоснованы необходимость и перспективы внедрения новых инструментов и механизмов контроля за деятельностью иностранных агентов, а также возможные преимущества и риски, связанные с их использованием.

Ключевые слова: иностранный агент, иноагент, административно-правовой статус, административная ответственность, реестр иноагентов, иностранное влияние.

В последнее время всё чаще можно услышать в новостных сводках информацию о признании иностранным агентом (далее – иноагент) какого-либо физического лица. Однако далеко не многие задумываются, что именно означает этот статус, какова его правовая характеристика и каковы основания его установления.

Необходимо проанализировать историю появления данного явления и правового регулирования данного статуса. Несмотря на то, что понятие для России достаточно новое и вызвано актуализированными проблемами международных отношений, само явление и правовая категория «иностранный агент» появилась в середине ХХ века в США. В 1930-х годах одна из крупных американских рекламных компаний заключила коммерческое соглашение с германской государственной туристической организацией с целью привлечения туристов в Германию. Пиар-компания получила финансовую поддержку от посольства Германии в Нью-Йорке и использовала эти средства для улучшения имиджа нацистской Германии и опровержения расовой политики германского руководства в США [1, с. 6]. Такие действия были признаны американскими властями шпионажем, что привело к принятию закона “О регистрации иностранных агентов” или Foreign Agents Registration Act (FARA) в 1937 году.

В истории Российской Федерации нормативное установление статуса иностранного агента началось после внесения изменений в законодательство о некоммерческих организациях [2]. Новые положения предусматривают, что общественные объединения, имеющие намерение получать финансирование от зарубежных источников и участвовать в политической деятельности на территории России после регистрации юридического лица, обязаны подать заявление о включении в реестр некоммерческих организаций, осуществляющих функции иностранных агентов.

В то же время были внесены изменения в Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях (далее – КоАП РФ), которые предусматривали административную ответственность некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента без соответствующей записи в реестре [3]: за такое правонарушение налагался штраф в размере до пятисот тысяч рублей для юридических лиц.

После внесения указанных изменений, многие некоммерческие организации начали обращаться в суд, указывая на противоречие новых положений федерального закона Конституции РФ и незаконное ограничение прав их членов на свободное объединение и участие в управлении делами государства. В связи с чем, Конституционных суд провел проверку конституционности рассматриваемых положений, и пришел к выводу, что статьи ФЗ «О некоммерческих организациях», касающиеся иностранных агентов, полностью соответствуют Конституции РФ и направлены на «обеспечение прозрачности (открытости) деятельности, исходят из презумпции законности и добросовестности» [4].

Дальнейший путь развития законодательства РФ об иностранных агентах складывается из множества новых дополнительных ограничений деятельности и разновидностей субъектов, способных приобретать этот статус. Например, в 2017 году появилось понятие ««иностранное средство массовой информации, выполняющее функции иностранного агента» [5].

Наконец, в 2022 году был принят Федеральный закон «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» (далее – ФЗ № 255-ФЗ) [6]. Он был принят Государственной Думой 29 июня 2022 года, что указывает на актуальность темы, так как документ довольно самобытный для нынешнего законодательства. Именно этот закон является основой настоящего исследования.

Указанный ФЗ № 255-ФЗ стал наиболее систематизированным нормативным правовым актом, регулирующим правовое положение иностранных агентов на территории РФ, объединил все ранее принятые нормы, которые ранее были разрозненно изложены в законодательстве, официально установил статус иностранного агента.

Согласно ФЗ № 255-ФЗ под иностранным агентом понимается «лицо, получившее поддержку и (или) находящееся под иностранным влиянием в иных формах и осуществляющее определенную деятельность» [6, ст. 1]. Виды деятельности также перечислены в ФЗ № 255-ФЗ: политическая деятельность, целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности Российской Федерации, распространение предназначенных для неограниченного круга лиц сообщений и материалов и (или) участие в создании таких сообщений и материалов, и иные виды деятельности [6, ст. 4].

Данный закон раскрывает и понятие «иностранное влияние –предоставление иностранным источником лицу поддержки и (или) оказание воздействия на лицо, в том числе путем принуждения, убеждения и иными способами» [6, ст. 2].

Сам статус иностранного агента влечет за особой установление обязанностей, которые признанное иноагентом лицо обязано выполнять, а их перечень установлен в статье 9 ФЗ № 255-ФЗ, а именно:

1. проходить государственную регистрацию в уполномоченном органе (Министерстве юстиции РФ);
2. предоставлять отчетность о своей деятельности и источниках финансирования;
3. маркировать все свои информационные материалы, в том числе сообщения в социальных сетях, как материалы иностранного агента;
4. указывать в своих информационных материалах сведения о факте получения иностранного финансирования;
5. соблюдать иные требования, предусмотренные Законом.

Безусловно, помимо обязанностей приобретение статуса иноагента устанавливает для лица широкий список ограничений: от запрета назначаться на должности в органах публичной власти до невозможности выступать в качестве эксперта при проведении государственных экологических экспертиз.

Вместе с понятием «иноагента», в ФЗ № 255-ФЗ устанавливается совершенно новая категория – «лицо, аффилированное с иностранным агентом – это физическое лицо, которое является/являлось участником или входило в состав органа юридического лица-иноагента, органа незарегистрированного объединения или же осуществляющее (осуществлявшее) политическую деятельность с получением денежных средств от иноагента». Лицо, признанное аффилированным, не подвергается ограничениям в отличие от самого иноагента, однако подлежит учету в специальном реестре [6, ст. 6].

В случае нарушения требований и возложенных обязанностей, иностранные агенты могут быть привлечены к административной или уголовной ответственности. В КоАП РФ содержится несколько составов правонарушений, предусмотренные статьями 13.15, 19.34 и другими [3]. За правонарушения большей тяжести в Уголовном кодексе РФ предусмотрена уголовная ответственность по статье 330.1 [7].

Анализируя обратную связь граждан, можно прийти к выводу, что ФЗ № 255-ФЗ вызвал неоднозначную реакцию в обществе. Одни эксперты поддерживают его, считая необходимым защитить российское информационное пространство от иностранного вмешательства. Другие критикуют ФЗ № 255-ФЗ, утверждая, что он ограничивает свободу слова и политическую конкуренцию. Так, многие исследователи выделяют перечень недостатков в принятом законодательстве. К таким О.И. Васильева относит широкую формулировку понятия «политическая деятельность» [8, с. 42].

В свою очередь. И. Брикульский в своем исследовании судебной практики среди недостатков выделял проблему определения иностранной помощи, приводя примеры из вынесенных решений суда по делам о признании организаций иностранными агентами. Например, в отношении Общероссийского общественного движения в защиту прав избирателей «Голос» для подтверждения факта иностранного финансирования было достаточно получение денежного перевода от иностранного гражданина в размере «около 200 рублей», а также получение средств от другого НКО-иноагента [9].

Исходя из этого, многие исследователи предлагают свои пути решения названных проблем, предлагают способы уточнения норм закона. Например, Р.Л. Мифтаховым и А.И. Белоусовым предложены следующие изменения законодательства:

Во-первых, необходимо установить размер финансирования. Согласно предложению исследователей, таковой для юридических лиц должен быть не менее 40% от комплексного дохода, или же организация, потенциально признаваемая иноагентом, должна иметь полное иностранное финансирование своей деятельности. В случае, если данные показатели отсутствуют – иностранное влияние исключается.

Во-вторых, для физических лиц размер также должен быть формально установлен. Авторы исследования считают, что самый рациональный показатель для установления статуса иноагента составляет более 20% от общего дохода, или же аналогично с юридическими лицами – полное финансирование.

И в-третьих, для того, чтобы признать лицо иностранным агентом, финансирование должно носить постоянный и систематический характер [10, с. 69].

Кроме того, свои пути развития правовых норм, регулирующих деятельность иноагентов предлагали и сами законодатели – депутаты Государственной Думы РФ. В декабре 2021 года, то есть за полгода до введения в действие систематизированного закона, представители политической партии «Новые Люди» внесли проект закона, который предполагает введение термина «иностранный принципал». Это субъект правоотношений, который полностью или свыше 30% поддерживает, финансирует, оказывает влияние на лицо, признаваемое иноагентом. Кроме того, согласно законопроекту, присваивать статус самого иноагента возможно только в судебном порядке и только после получения лицом официального, юридически оформленного, письменного документа, содержащего оповещение о признании лица иноагентом. Еще одним важным предложением в рамках проекта стал отказ от необходимости маркировать сообщения и публикации, которые касаются личной жизни иноагента и не направлены на осуществление политической или общественной деятельности. Также представители фракции предлагали исключить высказывания о государственной власти из перечня видов политической деятельности, осуществляемых лицами-иноагентами. Несмотря на большую разработанность законопроекта и необходимость его принятия, ввиду того, что еще не существовал ФЗ № 255-ФЗ, должного внимания он не получил. Правительство РФ, рассмотрев проект закона, пришло к выводу, что он не отвечает задачам государственной политики в сфере противодействия иностранному вмешательству. В частности, правительство посчитало, что отмена обязанности физических лиц создавать юридические лица для включения в Реестр иностранных агентов может создать лазейки для уклонения от предусмотренных законом ограничений. Кроме того, отмена маркировки сообщений в социальных сетях могла бы привести к распространению незаметной для пользователя пропаганды. В конечном итоге законопроект был снят с рассмотрения Государственной Думой. Однако, дискуссии о всевозможном совершенствовании законодательства об иностранных агентах не прекращаются.

Многие эксперты заявляют, что ФЗ № 255-ФЗ – избыточен. Такое мнение складывается, поскольку уже существуют другие нормативные акты, такие как Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и Уголовный кодекс РФ, которые используются для контроля за деятельностью иноагентов [2, 7]. Эксперты также считают, что ФЗ № 225-ФЗ создает высокий административный барьер, который излишне затрудняет работу легитимных организаций, которые при осуществлении своей деятельности полностью следуют нормам закона.

Безусловно, существует множество положительных аспектов рассматриваемого ФЗ № 225-ФЗ. Принятие данного закона показывает стремление власти обеспечить подотчетность, открытость и гласность деятельности тех лиц, которые пытаются влиять на внутреннюю и внешнюю политику России. По мнению сторонников, ФЗ № 225-ФЗ способствует предотвращению какого-либо вмешательства во внутренние дела со стороны иностранных источников. Таким образом можно избежать интервенции в процесс выборов, референдумов и других демократических процессов. Кроме того, необходимо отметить, что закон, регулирующий деятельность иноагентов, направлен в первую очередь на защиту интересов нашей страны. Он способствует установлению системы проверок за деятельностью организаций, их руководителей и сотрудников, а также физических лиц, которые получают финансирование из-за рубежа. Несомненно, это позволит государству усилить меры по защите национальной, общественной безопасности, пресечь возможные угрозы, препятствовать увеличению иностранного влияния.

Многие эксперты, участвующие в дискуссии на тему введения ФЗ № 225-ФЗ, говорят о том, что аналогичные законы присутствуют в правовой системе других стран. Например, в США такой закон действует с 1938 года, о нем уже было сказано ранее. В Канаде же на данный момент единого систематизированного документа нет, однако существует нормативно-правовой акт, который косвенно, но все же регулирует отношения, связанные с деятельностью иноагентов. Он носит название «Закон о прозрачности лоббирования», принятый еще в 1985 году. Лоббирование – это деятельность физических и юридических лиц, не причастных к государственной службе, направленная на взаимодействие с органами власти с целью добиться принятия какого-либо решения. Этот закон был обновлен в 2015 году, и согласно внесенным изменениям, лоббисты, которые представляют интересы иностранных государств, должны пройти специальную регистрацию и публично вести всю свою деятельность.

Помимо названных стран, законодательство по регулированию деятельности иноагентов существует в Австралии, где в 2018 году был принят акт под названием «Схема прозрачности иностранного влияния». Согласно этому закону, лица, находящиеся под контролем других стран, обязуются предоставлять полные сведения об осуществляемой деятельности в публичный реестр, чтобы члены Правительства Австралии и представители общественных объединений могли свободно получить доступ к информации о масштабах иностранного влияния в стране.

Аналогичные законы разработаны также в Эстонии, Индии и Венгрии. Эти законы считаются правомерными и необходимыми для поддержания национальной безопасности.

Несмотря на споры и разные научные и экспертные мнения о ФЗ № 255-ФЗ, его принятие отражает озадаченность российских властей по поводу растущего иностранного влияния в стране. В условиях современных геополитических реалий основное предназначение Федерального закона «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» – это обеспечение безопасности и суверенитета Российской Федерации, а также защита ее интересов от внешнего вмешательства. В заключение следует отметить, что дискуссия о регулировании деятельности иноагентов является сложной и требует тщательного рассмотрения всех потенциальных преимуществ и рисков. Хотя ФЗ №255-ФЗ направлен на защиту национальных интересов, важно обеспечить надлежащее соблюдение прав и свобод граждан, а также предотвращение его использования для подавления инакомыслия и ограничения свободы слова. Важно помнить, что сам по себе статус иностранного агента не предполагает негативного контекста, на что отдельно обращает внимание Конституционный Суд РФ в указанном ранее постановлении. Эффективное применение закона требует прозрачности, подотчетности, независимого надзора для обеспечения справедливости и предотвращения злоупотреблений.

Использованные источники:

1. Курбанов Р.А., Налетов К.И. Статус иностранных агентов в России, США и Австралии: сравнительно-правовое исследование // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. №5. С. 5–15.
2. Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» // СЗ РФ. 2012. № 30. Ст. 4172.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195–ФЗ (ред. от 11.03.2024). // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
4. Постановление Конституционного Суда РФ от 08.04.2014 № 10-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 2 и пункта 7 статьи 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», части шестой статьи 29 Федерального закона «Об общественных объединениях» и части 1 статьи 19.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобами Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, фонда «Костромской центр поддержки общественных инициатив», граждан Л.Г. Кузьминой, С.М. Смиренского и В.П. Юкечева» // СЗ РФ 2014. № 16. Ст. 1921.
5. Федеральный закон от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 7. Ст. 300.
6. Федеральный закон от 14.07.2022 № 255-ФЗ «О контроле за деятельностью лиц, находящихся под иностранным влиянием» // СЗ РФ. 2022. № 29. Ст. 5222.
7. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 14.02.2024) // СЗ РФ. 2024. № 8. Ст. 1038.
8. Васильева О.И. Правовой статус «иностранного агента»: проблемы правового регулирования и правоприменения // Закон. Право. Государство. 2022. № 4(36). С. 38–46.
9. Брикульский И. Споры о признании «иностранным агентом» в зеркале судебных решений за 2020–2022 гг. [Электронный ресурс] // Сайт Института права и публичной политики. URL: https://academia.ilpp.ru/blog/spory-o-priznanii-inostrannymagentom-v-zerkale-sudebnyh-reshenij-za-2020-2022-gg/.
10. Мифтахов Р.Л., Белоусов А.И. Особенности административно-правового статуса иностранных агентов в Российской Федерации // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2023. № 2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-administrativno-pravovogo-statusa-inostrannyh-agentov-v-rossiyskoy-federatsii.