Савина А.В.
ОРГАНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ ЗА ЭКОНОМИЧЕСКОЙ КОНЦЕНТРАЦИЕЙ: ОПЫТ РФ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
УДК 346.546.7
А.В. Савина, студент юридического факультета Российской таможенной академии
e-mail: anna_savina2000@mail.ru
Научный руководитель – С.А. Деханов, профессор кафедры гражданского права юридического факультета Российской таможенной академии, доктор юридических наук, доцент
Аннотация. В последнее время наблюдается активное развитие информационных технологий, что необходимо рассматривать не только в качестве элемента современной экономики, но и в качестве основы для зарождения новых видов экономических правоотношений. При этом не исключается и отрицательное влияние данного процесса, которое может проявляться в монополизации рынка. В рамках настоящей статьи сделан акцент на некоторых вопросах, связанных с экономической концентрацией на примере Российской Федерации и Франции.
Ключевые слова: экономическая концентрация, антимонопольное регулирование, цифровая экономика, российское законодательство, зарубежное законодательство.
Рассматривая выбранный вопрос в рамках настоящей статьи, прежде всего, отметим то, что антимонопольное законодательство Российской Федерации не дает легального определения термина «экономическая концентрация». В связи с этим для анализа ключевого понятия обратимся к экономической науке. Российские ученые-экономисты говорят о том, что экономическая концентрация составляет особое явление, проявляющееся в сосредоточении характеристик, имеющих экономическую значимость, у незначительного количества хозяйствующих субъектов. Иными словами, экономическую концентрацию возможно рассматривать в качестве процесса, опосредующего укрупнение производственных мощностей, капитала или ресурса.
Несомненно, это может обеспечить развитие российского производства, которое требует значительных финансовых, технических и научных вложений. Но, в то же время, достаточно часто этот, на первый взгляд положительный, процесс влечет за собой и отрицательное влияние в части конкуренции, так как имеет место сокращение числа хозяйствующих субъектов. А это, в свою очередь, порождает предпосылки для злоупотребления положением, которое тот или иной субъект-монополист занимает на рынке. Это предопределяет осуществление контроля за экономической концентрацией, что входит в полномочия органов государственной власти, компетенция которых связана с антимонопольным регулированием.
Если обратиться к российскому законодательству, то экономическую концентрацию представляется возможным рассматривать в качестве явления, анализируемого при рассмотрении дел о нарушении антимонопольных правил, а также в качестве сделок и иных действий, которые совершаются в отношении производственных мощностей, вкладов и нематериальных активов, включенных в экономический оборот. В науке же распространена несколько иная точка зрения, в соответствии с которой экономическую концентрацию воспринимают в форме действий в отношении коммерческих юридических лиц и в форме сделок. Но, в то же время, необходимо учитывать, что не каждое действие и не каждая сделка, совершаемые хозяйствующими субъектами, должны восприниматься в качестве проявлений экономической концентрации. Признание таковыми необходимо осуществлять по итогам анализа на предмет влияния на конкурентную среду рынка.
Представляется, что на сегодняшний день крайне важным вопросом отечественного регулирования экономической концентрации являются сделки, которые совершаются в новой – цифровой – среде, то есть относительно цифровых платформ и больших данных. В Российской Федерации сегодня не предусмотрено специальных правил совершения такого рода сделок, а также не был разработан специальный регламент анализа состояния конкуренции. При этом действующий на данный момент порядок анализа состояния конкуренции на товарных рынках можно рассматривать в качестве методического основания оценки влияния сделок экономической концентрации для экономического развития государства и российского потребителя. Видится логичным, что в качестве основных признаков, указывающих на ограничение конкуренции при совершении сделок экономической концентрации на рынках инноваций, могут быть выделены: 1) возникновение препятствий для входа на российский рынок или же усиление существующих препятствий; 2) стимулирование антиконкурентного поведения после экономической концентрации;
3) увеличение риска злоупотребления положением на рынке.
Достаточно важными в целях защиты конкуренции являются административно-правовые механизмы, направленные на ограничение монополистической деятельности и обеспечение реального влияния государства на процессы экономической концентрации, а также порядок проведения административных процедур. Это предопределяет необходимость совершенствования административно-правового режима рассматриваемой сферы. Важно учитывать, что если монополизация традиционных рынков осуществлялась через установление контроля над производственными мощностями, то для цифровой экономики монополизация имеет свою специфику – она реализуется через установление контроля над большими данными и ориентирована на обеспечение такой ситуации, при которой возникает возможность контроля спроса, а не предложения.
Регулированию монополий в цифровой экономике сегодня препятствуют такие факторы, как многосторонность рынков, значительное количество серверов цифровых платформ, экспортенциальный рост прибыли, сложность оценки рыночного влияния через качественные и количественные показатели, сложность в определении пределов рынка, использование ценовых алгоритмов. При этом практика деятельности Федеральной антимонопольной службы России указывает на тенденцию к росту количества дел, обусловленных экономической концентрацией именно на цифровых рынках и попытками их монополизации. В связи с изложенным для Российской Федерации вопрос регулирования и оценки функционирования цифровых платформ приобретает особую актуальность.
Новый этап в развитии антимонопольного регулирования нашего государства начался в 2018 году, что связано с утверждением национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» [3] и мировой тенденцией к информатизации, что, в первую очередь, имело место в Европейском Союзе и государствах, участвующих в Организации экономического сотрудничества и развития. Законодателем была определена необходимость расширения действия положений Федерального закона «О защите конкуренции» [2] на информационные технологии, цифровые рынки и платформы, а также маркетплейсы. В связи с этим был введен новый признак оценки доминирующего положения – сетевой эффект. Под сетевым эффектом следует понимать получение экономических выгод от пользования данными и от привлечения пользователей. Признаками же, которые могут быть учтены для определения доминирующего положения, были признаны: владение цифровой инфраструктурой, функционал которой направлен на заключение сделок, а также удельный вес на рынке услуг по обеспечению заключения сделок (в частности, предельный уровень установлен 35%). При этом Федеральной антимонопольной службой России предлагается в целях контроля за экономической концентрацией на цифровых рынках обращаться к применению следующих пресекательных мер: 1) распространить запрет на злоупотребление доминирующим положением в цифровой среде; 2) определить признаки цифровых платформ; 3) разработать специальный подход к сделкам экономической концентрации с учетом современных условий; 4) признать пользование цифровыми алгоритмами в соглашениях антиконкурентного характера отягчающим обстоятельством.
Следует отметить, что развитие контроля за экономической концентрацией сегодня происходит не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах. В частности, обратимся к опыту Франции. Контроль за экономической концентрацией составляет относительно новый институт французского законодательствп. Впервые он упоминается в 1977 году, но на практике применялся крайне редко. Сегодня же контроль за экономической концентрацией составляет задачу, поставленную перед Антимонопольным комитетом Франции. Его особенность состоит в том, что членами комитета являются не должностные лица, причастные к исполнительной власти, как в Российской Федерации, а представители судебной власти. Только в случаях, когда поведение субъектов в ходе экономической концентрации привело к нарушению общественных интересов, в рамках Антимонопольного комитета Франции реализует свои полномочия Министр экономики Франции, о чем говорит Торговый кодекс Французской Республики (а именно – его
ст. L. 430-1) [7], а также Закон Франции «О модернизации экономики» [8].
Следует отметить, что Антимонопольный комитет Франции, согласно законодательству, составляет административный независимый орган, который осуществляет полномочия по урегулированию и контролю за экономической конкуренцией.
При этом французский законодатель рассматривает экономическую концентрацию в качестве объединения юридических лиц, владения контрольным пакетом акций, приобретения возможности управления и контроля за юридическими лицами через финансирование или приобретение их активов. Кроме того, выделена еще одна форма экономической концентрации – создание общего юридического лица.
О контроле юридического лица в контексте экономической концентрации говорит ст. L. 430-1-III Торгового кодекса Французской Республики [7]. В данной норме обозначено, что о контроле в рамках юридического лица может свидетельствовать приобретение права управления или права собственности в отношении имущества организации, а также в отношении заключаемых соглашений. При этом законодатель отграничивает контроль юридического лица от государственного контроля за экономической концентрацией. Государственный контроль французское законодательство определяет в качестве одного из элементов контроля за структурой экономического рынка, предметом которого выступают договорные правоотношения и факты нарушения монопольного положения. Аналогичного толкования в Федеральном законе «О защите конкуренции» не представлено, что создает риск субъективного восприятия факта установления контроля за юридическим лицом в ходе проведения операций по экономической концентрации.
Через контроль за экономической концентрацией Франция устанавливает ограничения в части управления юридическими лицами, подкрепленными возможностью применения административных взысканий. В российском законодательстве также можно встретить упоминание административной ответственности в случае совершения нарушений в рассматриваемой сфере. При этом ответственность ограничивается фактами неисполнения решений по итогам контроля за экономической концентрацией, вынесенных Федеральной антимонопольной службой России, о чем говорит ст. 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [1]. Но административная ответственность в случаях, когда антимонопольный орган не был уведомлен об операциях экономической концентрации, на сегодняшний день в российском законодательстве не предусмотрена.
Сам же государственный контроль носит преимущественно превентивный характер, так как связан с недопущением отрицательного влияния на функциональное состояние французского рынка. В рамках контроля производится оценка вероятных последствий операций экономической концентрации, предварительное уведомление о проведении которых составляет обязанность, возлагаемую на субъектов хозяйствования (ст.ст. L. 430-2, L. 430-4 Торгового кодекса Французской Республики). При этом контроль ведется в отношении следующих операций экономической концентрации:
1) операции свыше 150 000 000 евро, которые проводят несколько международных хозяйствующих субъектов;
2) операции свыше 50 000 000 евро, которые проводят несколько хозяйствующих субъектов, имеющих французскую принадлежность.
Следует отметить, что такие операции не должны составлять предмет компетенции всего Европейского Союза.
Если обратиться к результатам работы Антимонопольного комитета Франции, то, например, за 2023 год им было изучено 268 заявок по операциям экономической концентрации. Из них по 254 заявкам было получено разрешение на проведение операций без дополнительных условий, еще по 14 заявкам были установлены дополнительные условия. При этом ни по одной из заявок Антимонопольный комитет Франции не вынес отказ в проведении операций экономической концентрации [5].
Следует отметить, что помимо обязательности уведомления об операциях экономической концентрации, законодатель также уточняет, что рассмотрение такого уведомления Антимонопольным комитетом Франции будет произведено только в том случае, если участники этой операции способны предоставить проект или соглашение, которое раскрывает суть операции [4]. Если же субъекты, осуществляющие хозяйственную деятельность, уклонятся от исполнения данной обязанности, их поведение будет рассматриваться с точки зрения французского законодательства в качестве деяния, посягающего на конкуренцию, то есть в качестве нарушения (ст. L. 430-3 Торгового кодекса Французской Республики). В такой ситуации как мера ответственности для субъектов может быть установлен штраф, если они реализуют операцию экономической концентрации вне установленных для них обязанностей.
То есть фактически стороны не вправе провести операцию не только до предоставления уведомления о ней в Антимонопольный комитет Франции, но и до принятия комитетом решения по операции экономической концентрации. Так, например, в 2016 году группа Altice осуществила операции экономической концентрации, связанные с приобретением двух телефонных операторов, до того, как решение по ним было принято Антимонопольным комитетом Франции. В качестве меры ответственности за совершенное деяние на группу Altice был возложен штраф в размере 80 000 000 евро. Данное решение является одним из первых, принятых в таких масштабах в рамках контроля за экономической концентрации не только во Франции и Европейском Союзе, но и во всем
мире [6].
Следует отметить, что в законодательстве Франции также установлен критерий значительности нарушения при проведении операций экономической концентрации, который в настоящее время в законодательстве Российской Федерации не представлен. Так, согласно ст. L. 430-6 Торгового кодекса Французской Республики, по каждой операции экономической концентрации Антимонопольным комитетом Франции должно быть установлено, не достигла ли операция конкуренции, а именно – не создает ли она и не усиливает ли доминирующую позицию субъекта хозяйственной деятельности на рынке, а также не ставит ли она поставщиков в ситуацию экономической зависимости. Если подобные факты будут иметь место, то следует говорить о значительном нарушении в части экономической концентрации.
По нашему мнению, аналогичный признак следует установить в Федеральном законе «О защите конкуренции». Это необходимо для того, чтобы обеспечить единство правоприменительной практики при привлечении субъектов хозяйственной деятельности к ответственности за нарушение порядка и правил проведения операций экономической концентрации. Таким образом, сравнивая регулирование контроля за экономической концентрацией в Российской Федерации и Франции, можно говорить об очевидной схожести определенных черт, принципов и целей осуществления контроля. В то же время французская система контроля за экономической концентрацией на сегодняшний день является более гибкой по отношению к иностранным и международным элементам, что в большей степени способствует обеспечению баланса между свободой конкуренции и защитой национальных интересов. Законодательство Российской Федерации, регулирующее контроль за экономической концентрацией является еще более молодым, нежели законодательство Франции. В качестве направлений для совершенствования российского правового регулирования контроля за экономической концентрацией видится необходимым закрепить признак значительности нарушения порядка и правил проведения операций экономической концентрации, а также закрепить административные санкции в случае нарушения норм антимонопольного законодательства в части уклонения от уведомления Федеральной антимонопольной службы России об операциях экономической концентрации в КоАП РФ в целях защиты конечных потребителей. Помимо этого, необходимо прорабатывать вопросы контроля за экономической концентрацией в цифровой среде, что предопределено развитием в Российской Федерации цифровой экономики и информатизацией различных сфер жизни общества. Акцент следует сделать на контроле за сетевыми эффектами, использованием цифровых платформ и обращением больших данных.
Использованные источники:
- Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.06.2024) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
- Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ (ред. от 19.04.2024) «О защите конкуренции» [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
- Паспорт национального проекта «Национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 04.06.2019 N 7) [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru.
- Винчковский Е.В. О понятии «осуществление сделки» в рамках государственного контроля за экономической концентрацией // Российское конкурентное право и экономика. 2020. № 4. С. 28-35.
- Дюкарев В.В., Мигачева Е.В. Экономическая концентрация под влиянием государственного администрирования // Безопасность бизнеса. 2020. № 5. С. 26-29.
- Серегин Д.И. Особенности контроля экономической концентрации при приобретении основных производственных средств и нематериальных активов // Журнал предпринимательского и корпоративного права. 2020. № 1. С. 29-34.
- Code de commerce de la République Française. Version en vigueur au 01 juillet 2024 [Электронный ресурс] // Le service public de la diffusion du droit. URL: https://www.legifrance.gouv.fr.
- LOI n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie [Электронный ресурс] // Le service public de la diffusion du droit. URL: https://www.legifrance.gouv.fr.